屏山县屏山镇将统筹财政涉农资金用于越红村坡耕地改造项目。 曾忠 摄
四川在线记者 罗之飏
优化财政涉农资金供给机制，改革财政涉农资金使用管理方式，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。近日，这种财政涉农资金创新使用方式正在甘孜州康定市鱼通镇舍联村“开花结果”。
10月20日下午，鱼通镇舍联村，村道路两旁的青花椒树上还依稀可见残留在树枝上的花椒，趁着花椒过季的空闲，不少村民开始采摘另一种致富果“仙桃”——仙人掌果，这种外表带着毛刺的果子，在康定市可以卖到两元钱一个。
舍联村位于康定市城东方向，大渡河上游，平均海拔1650米左右，大部分村寨分布在半高山坡，产业以青花椒、仙人掌果、核桃为主，目前已种植了青花椒基地3000亩，仙人掌果基地1000亩，核桃基地500亩。依靠这些产业收入，2017年，舍联村成功退出了贫困村序列。
舍联村脱贫，离不开统筹整合的财政涉农资金投入，自2016年以来，当地财政部门统筹整合各级财政涉农资金1258.5万元用于该村基础设施建设和农业产业发展，占该村全部财政投入资金的85%。“可以说没有涉农资金的统筹整合，村里是筹不到这么多钱来脱贫的。”舍联村驻村第一书记康鑫谈到。
贫困县统筹整合使用财政涉农资金，被形象地称为“打酱油的钱可以买醋”，四川早在2016年就开始这场财政涉农资金创新使用“试点”。2016年，四川省政府办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》，支持贫困县围绕脱贫攻坚统筹整合使用财政涉农资金。试点率先在70个国家连片特困地区县、国家扶贫开发工作重点县和2016年计划摘帽的贫困县开展。2017年，试点范围覆盖全省所有88个贫困县。
据四川省财政厅最新统计，截至目前，全省88个贫困县累计整合财政涉农资金1270亿元，有效解决了脱贫攻坚筹资难题，切实弥补了农村基础设施和农业生产发展“短板”，有力地助推了全省贫困人口脱贫。
不过，统筹整合使用财政涉农资金绝非“一整了事”，在具体实践中，如何整合使用涉农资金，就像一盘复杂的棋局，考验着棋手的能力。
统筹财政涉农资金建设的屏山县大乘镇双峰茶园。 曾忠 摄
为什么整合？
化零钱为整钱 避免财政涉农资金扶贫“雨过地皮湿”
最新统计情况显示，仅2016年以来，四川全省各级财政累计投入的“10+N”扶贫专项财政资金就已经超过了5500亿元，比四川2019年全年地方一般公共预算收入还高1500亿元左右，其中今年投入的财政资金都已经超过了1200亿元。这还不包括发行的专门支持脱贫攻坚的地方政府债券资金。
“实际上，在集中财力办大事情况下，四川财政为全省打赢脱贫攻坚战坚实的资金保障，贫困县可以说‘不差钱’，但关键是如何把钱用好。”四川农业大学四川省农村发展研究中心主任、教授蓝红星认为，在贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点之前，贫困地区涉农资金使用管理一度面临不少问题。
涉农资金，仅中央层面就包括财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金等，多达19项。“相关涉农资金过去是按照行业部门条条块块下来，打酱油的钱不能买醋。”蓝红星谈到，县级政府最清楚自己的扶贫需求是什么，一个建设项目，往往也涉及不同行业资金，但由于上下权责不匹配，贫困县没有项目安排和资金使用自主权，以往使用涉农资金，可能这个部门有一点，那个部门有一点，扶贫效果也是“雨过地皮湿”。
“涉农资金统筹整合使用，实际上就是改变之前资金‘散打’局面，形成一个‘拳头’，把分散在各部门的‘零钱’变成‘整钱’用于脱贫攻坚。”西南财经大学财政税务学院副院长李建军介绍。
如何统筹整合？首先是“刀口向内”。目前，在中央确定的17项整合资金基础上，四川省级财政专项扶贫等13项涉农资金已全部纳入整合范围，实现“应整尽整”。同时，大力整合归并性质相同、用途相近、使用分散的涉农预算资金，2019年，四川省级财政农业专项预算整合归并为11项，比2016年减少16项。
其次是“目光向外”，四川明确要求各级扶贫、农业、水利、林业、交通等涉农资金主管部门修订完善各项制度，全面取消限制贫困县统筹整合使用财政涉农资金的各类规定。各级纪检监察、审计和监管部门也将整合试点作为重点监督检查内容，为贫困县整合涉农资金保驾护航。
“在具体操作层面上，贫困县首先是以规划为引领。”四川省财政厅相关负责人介绍，统筹整合使用财政涉农资金试点开展后，贫困县首先要对标脱贫攻坚规划和四川“10+N”扶贫专项方案中明确的脱贫攻坚主攻方向和目标任务，对表脱贫标准，逐村逐户把脉会诊开“药方”、定项目，精准对接整合资金，编制整合方案，确保整合项目资金是紧紧围绕脱贫攻坚精准安排。
以康定市为例，当地以村以镇为单位，对标当地当年脱贫规划任务需求，滚动生成各类项目，经层层审核把关后，各类项目汇总形成脱贫攻坚“项目库”，一旦有了统筹整合的财政涉农资金，项目立即与之“对接”启动建设，实现“项目跟着规划走、资金跟着项目走”。自2016年以来，该市统筹整合中省州市各级财政涉农资金15.65亿元用于脱贫攻坚基础设施和产业发展的各类项目。
贫困县做好了整合方案，还要能获得资金使用“权限”——这也是涉农资金统筹整合要重点解决的问题。四川省财政厅相关负责人介绍，对纳入整合范围的财政涉农资金，财政部门在资金分配时明确，只下达额度、不再“带帽”，只明确方向、不定项目，实行目标、任务、资金、权责“四到县”，资金安排使用权、项目审批权、资金管理权全部下放到贫困县。但是，对调整用途的整合资金必须报县级人民代表大会或人大常委会审查批准，做到规范整合。”该负责人表示。
统筹财政涉农资金建设的屏山县锦屏镇云顶山茶园。 曾忠 摄
怎么来使用？
创新三大主要模式 资金使用只要利于脱贫即“不拘一格”
10月22日上午，宜宾市屏山县大乘镇双峰村，7公里多长的盘山路上，不时有各类农用车驶过，硬化过的道路两旁，连片的茶园已经采摘完毕，不少村民正在茶园里准备茶树的越冬养护。
岩门茶，40年前就由屏山县岩门（今双峰村境内）一带的村民开始种植，辉煌时要“熟人相托”才能买到，不过因交通闭塞，一度“养在深闺人未识”。2016年以来，双峰村使用涉农整合资金4800余万元，修建硬化通村通组路，建成联户路、产业路，并大力发展岩门茶，新增茶园2000亩、改造低产茶园7000亩。“今年贫困人口年纯收入预计超过1万元。”双峰村第一书记张孟川介绍。
看得见的是财政真金白银的投入，看不见的是这些资金筹集时的“千回百转”。屏山县副县长冷远林介绍，屏山要求县级领导干部带头执行统筹整合涉农资金政策，将分散在县级各部门的资金分配权集中到县脱贫攻坚领导小组，统一用于脱贫攻坚，同时，责成县财政、扶贫部门紧紧围绕脱贫攻坚规划，安排使用统筹整合涉农资金的项目，据统计，2016年-2020年，屏山共投入财政涉农整合资金10.71亿元用于脱贫攻坚。
“我们把整合使用过程称为‘蓄水统配’。”屏山县财政局局长陈善梁介绍，屏山县多个渠道“引水”，将统筹整合范围内的涉农资金通过预算调整，全部引入一个“资金池”；多个龙头“用水”，建立整合资金台账，按年度资金统筹整合使用方案，确定重点扶贫项目和建设任务，统筹安排涉农资金，优先选择脱贫攻坚项目库的扶贫项目推进实施，确保整合工作与脱贫攻坚任务、整合项目与整合资金精准对接。
在实践中，四川还探索出了另外一种财政涉农资金统筹整合使用方式——“ 截长补短”，即贫困县围绕脱贫攻坚规划中农业生产发展和农村基础设施建设方面资金需求，把一般性的项目资金调整用于重点项目建设，把“锦上添花”的项目资金调整用于弥补贫困村、贫困户退出的“短板”项目，充实重点项目资金来源，保障重点扶贫项目实施。“可以理解为把好钢用在刀刃上。”四川省财政厅相关负责人介绍。
2019年，苍溪县为带动当地村民脱贫，把苍溪建设成为生态康养旅游强县，围绕嘉陵江240公里环线、9个乡镇、100个村启动“苍溪雪梨”产业带建设，为了让这个重点项目顺利如期实施，苍溪县调整当年的一般性项目资金0.56亿元，新建了雪梨基地2万亩，猕猴桃基地1650亩，中药材、小水果、花椒等基地5000亩，粮油产业基地6300亩，水产基地1000亩，养殖小区11个，为产业带建设顺利“开局”。
只要是用于脱贫，不同项目之间的财政涉农资金可以调整，同样，分散在不同部门的财政涉农资金，也可以按照“方向相同、用途相近”的标准实行行业归口管理，四川省财政厅称之为“引流归口”。今年，达州市万源市按照“缺啥补啥、补齐短板”原则，针对贫困地区还存在的交通短板，将农业部门管理的农业生产发展、住建部门管理的危房改造补助等资金14951.06万元归口到交通部门管理，组织实施了硬化社道191.768公里，新建及硬化社道20.55公里，新建村组道108.84公里、路面整治及增设错车道69条，新建便民桥22座，维修加固便民桥3座。
“整合以后，资金投入遵循‘谁使用、谁管理、谁负责’的原则。”万源市财政局农业股股长马燕介绍，不论来源，这笔资金投向哪里，就归哪个部门负责。而且，由行业部门统一规划设计、统一建设标准、统一补助标准、统一推动实施，可以让每一分钱都物尽其用。“因为部门最熟悉脱贫短板，最清楚项目的资金需要。”
“在财政涉农资金统筹整合使用实际过程中，这三种模式是并行不悖的，可以相互融合使用。” 四川省财政厅相关负责人介绍，贫困县在将财政涉农资金进行“蓄水统配”引入一个资金池后，在对具体某些项目进行使用时，就可能存在“截长补短”情况，同样在项目资金归类管理时，也会存在“引流归口”情况，“只要是有利于脱贫，资金使用方式可以不拘一格。”
如何去监管？
从“末端”到“源头” 构建资金统筹整合使用监管闭环
前不久，经过村两委、村纪检委员和村民理财小组审核后，康定市姑咱镇章古村文书谭兴林将村上修建入户路的一笔工人工钱账目提交给了镇上的包片领导和包村干部审核，随后，这笔帐送到了镇政府财务人员手中，财务交给分管副镇长审核后，随即便上传到第三方平台——“云尚行扶贫农村综合智慧平台”进行代理记账，如果账目清楚，资料齐全，平台将会出具会计凭证供镇上存档。“平台上可以实现扶贫资金、农村账务实时查询、层层溯源、资金收支透明公开，能进一步提高村财核算和资金监管水平。”姑咱镇财务人员王瑜谈到。
依靠信息化手段，解决行政村会计财务人才缺乏难题，规范村级财务和到村扶贫资金会计核算，源于2017年，四川省财政厅在全国首创的“互联网+精准扶贫智能代理记账”的财政扶贫资金动态监管方式。该方式融合互联网技术与代理记账工作，包括涉农资金统筹整合使用在内的财政扶贫资金账目不再由乡镇管理，而是交由第三方开发的平台统一代理记账，并同步开发手机APP，让村民也能看到每一笔扶贫资金的使用过程和结果。
紧盯末端，加强财政涉农资金统筹整合使用监管，不止停留在行政村这最后一环。今年截至9月底，四川省财政已下达可整合中省涉农资金532亿元，其中分配88个贫困县资金规模达到343亿元，比例达到65%。这些资金在下达之前，就已经纳入了从“源头”到“末端”的全过程严密监控体系。
严把关口。四川省财政厅相关负责人介绍，四川要求省级涉农部门、省财政厅相关处室下达整合资金时，必须会签财政厅脱贫攻坚领导小组办公室。对资金文件是否纳入统筹整合范围，对资金分配到贫困县的增幅是否达到政策要求，从源头上进行严格把关，确保整合资金“一个都不能少”“一项都跑不了”。
定期核查。整合资金下达了多少？资金来自哪里？摸清这些财政涉农资金的家底是实现有效监管的前提。该负责人介绍，四川省财政会按季收集汇总分配到每一个贫困县的中省整合资金情况，并逐一逐项反馈给贫困县，让贫困县“家底明”“底数清”。同时，每年都会汇总形成年度贫困县统筹整合涉农资金情况，“点对点”“项对项”地向中央有关部委和省直有关部门汇报通报其管理的相关涉农资金在贫困县的统筹整合情况。“这样来让资金主管部门充分理解、掌握、支持、指导和监督整合工作。”该负责人表示。
清单管理。四川根据现行脱贫标准，实施“负面清单”管理，明确规定整合资金不得用于国省干道等大中型基础设施建设，购买医疗、养老、扶贫等各类保险产品，偿还债务、垫资或投融资等10大类项目，同时，由省级财政、扶贫部门牵头，会同省级相关涉农部门，集中对贫困县报备的整合方案政策合规性进行联合审核，并将审核意见分县逐一反馈，督促修改完善，“清单之外能使用，方案之内能落地，有效确保了整合项目安排的科学性、整合资金使用的精准性。”四川省财政厅相关负责人介绍。
“从规划到验收，一个项目要使用统筹整合的财政涉农资金，要过规划、申报、实施、验收、报账五道关，每道关口都有相应的规范管理办法，都有相关的责任主体，确保每一分钱都用在脱贫刀刃上。”古蔺县财政局相关负责人介绍。作为首批试点县，古蔺县自2016年以来，已纳入整合资金规模24.03亿元，计划整合资金规模20.06亿元。2018年，由于其工作开展较好、成效明显，四川省财政厅、四川省扶贫和移民局给予奖励资金320万元。
“整合有出处，使用有清单，定期有反馈，成效有激励，以此构建起财政涉农资金统筹整合使用的监管闭环。”四川省财政厅相关负责人介绍，对贫困县涉农资金统筹整合试点工作规范、推进较好、成效明显的，给予激励奖补。自2016年试点以来，四川省财政已累计安排奖励资金4亿元，鼓励贫困县统筹整合涉农资金时奋勇争先、百舸争流。
